Po wyborach w Nadrenii Północnej-Westfalii Bundesrat znów mógłby stać się niemieckim rządem pomocniczym. Portret instytucji starszej niż sama Republika Federalna.

Koniec marca, piątek po południu. Dochodzi piąta. W dawnej posiadłości pruskiej oddalonej zaledwie o kilka minut drogi od Bundestagu rozpoczyna się jeden z najbardziej zagadkowych rytuałów, jedno z najbardziej zapierających dech w piersiach przedstawień niemieckiej sceny politycznej. Rozpoczyna się… 868 posiedzenie Bundesratu. W holu głównym ekipy telewizyjne rozstawiły już swe kamery. Na zewnątrz strażnicy otweirają ciężkie bramy z kutego żelaza. Podjeżdża czarna limuzyna, otwierają się drzwi… i widać idealnie dopasowany krawat. Najstarszy stażem pojawia się jako pierwszy. Kurt Beck był kiedyś – przez krótki i bardzo nieszczęśliwy czas – przewodniczącym SPD. Do dziś pozostał tym, kim był nieprzerwanie od 1994 roku, czyli premierem Nadrenii Palatynatu (Rheinland Pfalz – przyp. tłum.). Bundesrat to jego berlińska scena. Zatrzymuje się na krótko i rzuca kilka zdań w stronę dziennikarzy telewizyjnych. Potem dostojnym krokiem wstępuje na schody.

W chwilę później na dziedzińcu staje srebrne bmw z rejestracją z Monachium. To Horst Seehofer. Ledwo wykaraskał się z tylnego siedzenia na zewnątrz, już musi ścisnąć potężną prawicę kolegi z Kilonii Petera Harry’ego Carstensena. Za ich plecami po schodach wbiega Klaus Wowereit. Ze stolic krajów związkowych przybywa dwunastu premierów, trzech burmistrzów, jedna pani premier, siła ministrów i niezliczeni pomocnicy. Kolorowa kompania, trochę nieuporządkowany, ale jednak starannie wychoreografowany spęd osobistości zazwyczaj spotykających się raz na trzy tygodnie w celu przedyskutowania ważnych spraw kraju – zupełnie tak, jak przed ponad pięciuset laty uczynili to po raz pierwszy kurfirstowie [tytuł książąt niemieckich, którym przysługiwało prawo obierania cesarza; też: książę mający ten tytuł, Słownik języka polskiego, http://sjp.pwn.pl/lista.php?co=elektor] i przedstawiciele miast.

Nie ma drugiej instytucji, która równie głęboko sięgałaby wstecz do niemieckiej historii. Z powrotem do czasu dawnej Rzeszy Niemieckiej, gdy wielcy i mali książęta toczyli z cesarzem spory o to, ile władzy centralnej potrzebnej jest w państwie. Z powrotem do Ottona von Bismarcka, który w 1871 roku wpadł na pomysł utworzenia Izby Landów, czyli „Bundesratu“ właśnie, aby zobowiązać pozostałych książąt do nowo utworzonego państwa narodowego. Z powrotem również do pierwszych lat po II Wojnie Światowej, kiedy to alianci najpierw od nowa tworzyli kraje federacji, które dopiero później jednoczyły się we wspólnym państwie. Politolog Theodor von Eschenburg mówił o „spuściźnie konstytucyjnej“, a w chwilę potem dodawał: „Ten Bundesrat to rzeczywiście niezwykła instytucja“.

Cóż, historia to jedno – być może wyjaśnia ona, dlaczego Kurt Beck, Horst Seehofer i Stefan Mappus rzeczonego piątkowego przedpołudnia będą również przegłosowywać budżet, czy raczej radzić w sprawie pomocy finansowej dla Grecji. Natomiast kwestia, czy kraje związkowe powinny mieć prawo głosu we wszystkich istotnych (to znaczy związanych z wydatkami) sprawach dla kraju – to już coś zupełnie innego. Czy reguły gry obmyślone dla Bundesratu przez matki i ojców konstytucji w 1949 roku mają jeszcze sens w czasach zupełnie odmienionego krajobrazu politycznego – w czasach, gdy kraje związkowe rządzone są przez coraz bardziej kolorowe koalicje? Ile federalizmu może znieść nasz kraj? Jak sprawne jest funkcjonowanie Bundesratu? W przeddzień wyborów do Landtagu w Nadrenii Północnej-Westfalii pytania te stają się palące.

Wyborcy nie tylko zadecydują o tym, jaki będzie nowy rząd kraju związkowego. Ich decyzja rozstrzygnie również, jakie będą dalsze rządy w Berlinie. Bez sześciu głosów z Düsseldorfu Unia i FDP stracą swą większość w Bundesracie – większość, która jest bardzo potrzebna rządowi do realizacji wielkich projektów, chociażby takich jak obniżenie podatków, reforma służby zdrowia, czy też nowa polityka dotycząca energii jądrowej. Bundesrat – kto właściwie za tym stoi? Biuro Clausa Koggela jest na pierwszym piętrze, nad salą obrad. Doradca ministerialny jest jednym z niemal dwustu pracowników instytucji. Prowadzi biuro Komisji Prawnej. Chudy mężczyzna. Udziela krótkich, precyzyjnych informacji i robi wrażenie bardzo rzeczowego. W czasie, gdy trwają obrady premierów, siedzi u czoła sali plenarnej, z prawej strony pulpitu mówcy. Większą część pracy ma już wtedy za sobą. Słucha. Fascynuje go to, że jest „w centrum polityki“ samemu wcale jej nie uprawiając.

Komisje są dla Bundesratu tym, czym dla zegara jest jego mechanizm („Werk”). Wyznaczają rytm i decydują o przebiegu pracy. Każdy projekt i każda ustawa, którą zajmuje się Bundesrat, jest tutaj sprawdzana, dopracowywana, korygowana i – jeśli okaże się to konieczne – odrzucana. Komisje zbierają się na dwa tygodnie przed rozpoczęciem obrad; dla każdej domeny politycznej reprezentowanej przez ministra istnieje oddzielna komisja. Każdy kraj wysyła swojego reprezentanta – jest nim zazwyczaj albo dany minister właśnie, albo wysoki rangą urzędnik. Koggel, jak jego koledzy z innych komisji, w jednej osobie jest gospodarzem, notariuszem i rzeczoznawcą. Doradcy ministerialni organizują pracę, opracowują projekty i przygotowują zestawienia propozycji. „Nastawiają werk“. To dzięki nim 16 różnych wersji ostatecznie zamienia się w jedno spójne postanowienie sformułowane w sposób nienaganny pod względem prawnym. „Jak dotąd ani razu nie zdarzył nam się błąd.“ – mówi Koggel. Jego duma ilustruje chyba właśnie największą z cnót Izby Landów: precyzję i niezawodność funkcjonowania Bundesratu jako fabryki ustaw. Każde postanowienie sprawdzane jest niezależnie przez każdy kraj związkowy, a zatem szesnaście razy.

Stabilność dzięki konsensusowi – ten punkt federalizm zapisuje po stronie „ma“. Duży, czy mały, z zachodu, czy ze wschodu, kraj-miasto czy regularny kraj związkowy, centrum przemysłowe czy aglomeracja… W Bundesracie wszyscy członkowie federacji artykułują swoje najróżniejsze interesy i poddają je pod głosowanie. Nie pomijając takiego tematu jak na przykład handel krowami. Procedury funkcjonowania Bundesratu są tak żmudne, jak szeroki jest fundament, na którym spoczywa formułowane przezeń prawo. Trudno natomiast zrozumieć, gdzie właściwie zapadają decyzje. W komisjach, które obradują za zamkniętymi drzwiami? W gabinetach krajowych, które we wtorek radzą, jak zagłosować w piątek? A może przy kolacji z panią kanclerz, do której w wieczór przed posiedzeniem Bundesratu zasiadają ministrowie CDU i CSU? Bundesrat jest zawsze nie tam, gdzie się go szuka. Trudno go chwycić. Ostatecznie okazuje się, że odpowiedzialność ponoszą wszyscy. Albo nikt. Z projektów, które przechodzą przez biurko Clausa Koggela, można wyczytać coś jeszcze: ile polityki w ogóle uprawia się w naszym kraju. Bez projektów rządu lub Bundestagu Bundesratowi pozostaje bowiem niewiele pracy. Kraje mogą wprawdzie samodzielnie formułować projekty ustaw, jednak z reguły praca Bundesratu, to tylko reakcja. Stąd też bierze się pogląd, że Izba Landów to przede wszystkim organ blokujący. Przez ostatnie miesiące było dziwnie spokojnie, mówi Koggel. Po wyborach do Landtagu w Nadrenii Północnej-Westfalii – tego jest pewien – coś się zmieni.

Gesty ważniejsze niż słowa: „Kto pierwszy?“, „Kto z kim szepcze?“

Bundesrat będzie miał też raczej niewiele pracy na wspomnianym 868 posiedzeniu. Porządek obrad obejmuje 41 punktów. Przy dobrej „koniunkturze“ jest ich ponad dwa razy więcej. Jako pierwszy głos zabiera Jürgen Rüttgers. Mówi o podwyższeniu majątku chronionego obywateli pobierających zasiłek Hartz IV, jednak w gruncie rzeczy temat nie gra roli. Niepisane prawo Bundesratu mówi, że premier aktualnie prowadzący kampanię wyborczą, na liście przemawiających zajmuje jedno z pierwszych miejsc. Kto wie, czy po wyborach będzie dane mu pojawić się tu znowu? Posiedzenia plenarne to regularne jarmarki próżności. Szefowie krajów pilnie rejestrują kto wystąpi pierwszy, kto do kogo szepcze i kto znów przysłał zastępcę zamiast stawić się osobiście. Premierzy są równi tylko na papierze. Gdy Stefan Mappus w lutym tego roku w swoim debiutanckim przemówieniu chciał wyjaśnić, dlaczego Badenia-Wirtenbergia nie kupi wykradzionych płyt z danymi podatników, pozostali unijni premierzy delikatnie go wyhamowali. W szybkim czasie temat został zdjęty z porządku obrad. „Powoli, młody kolego!“ – mówili mu ponoć.

Tym razem kolej na ministra finansów. Wolfgang Schäuble przyjechał, aby wytłumaczyć premierom ustawę budżetową. Podczas gdy przemawia, Horst Seehofer spacerkiem przemieszcza się do Jürgena Rüttgersa; razem z Christianem Wulffem we trzech pochylają się nad kartką papieru. Czy ktoś w ogóle słucha? W tym towarzystwie gesty znaczą więcej niż słowa. Pogadanki w kuluarach są ważniejsze niż debata w sali głównej. Oklasków i tak nie ma, wszelkie namiętności są skrzętnie wyhamowywane. Pracownicy tej instytucji przychodzą i odchodzą. Za to – inaczej niż w Bundestagu – siedzenia na sali są zajęte niemal przez cały czas. Panuje atmosfera klubowa, może tylko brak holu dla palących. Przedziwna instytucja. Druga izba parlamentu, która reprezentuje interesy krajów federacyjnych, funkcjonuje jednak zupełnie inaczej niż chociażby amerykański senat. Bundesrat to nie parlament z obsadą z wyboru, tylko coś w rodzaju kongresu wysłanników: klub przedstawicieli rządowych, którzy w określony sposób muszą oddać głos na każdy kraj. „Wieczny“ organ konstytucyjny, który nie wie, co to walka wyborcza, czy kadencja – a jednak w znacznej mierze zależy od decyzji, jakie zapadną w innych wyborach.

Wielkie tematy bez ładu figurują w Bundesracie obok całkiem malutkich. Po decyzji w sprawie spekulacji na wielkich rynkach finansowych – pani senator z Bremy poleca przykład Baracka Obamy – następuje debata na temat ewentualnych konsekwencji wpadki z budową metra w Kolonii. Jak ścieżka dźwiękowa odtwarzana bez przerwy, rzadko kiedy słuchana, ale zawsze obecna, kraje związkowe towarzyszą polityce szczebla państowego. Tylko czasem ktoś podkręci regulator tak, jak miało to miejsce 22 marca 2002 roku. W Bundesracie zawrzało wtedy od gróźb i okrzyków. Premierzy walili pięściami w stoły, zaprawieni urzędnicy ponoć płakali po zakończonym posiedzeniu. Dzień, w którym głosowano nad ustawą imigracyjną czerwono-zielonej koalicji rządu państwa, wszedł na trwałe do historii Bundesratu. Cóż takiego się stało? Rząd Schrödera od dawna już nie miał większości w Izbie Landów. Aby przeforsować kontrowersyjną ustawę o imigracji, potrzebował czterech głosów Brandenburgii, w której rządziła wielka koalicja. Kiedy Klaus Wowereit (SPD), ówczesny prezydent Bundesratu, zapytał, jak głosować będą reprezentanci Brandenburgii, premier Manfred Stope (SPD) odpowiedział „na tak“; jego zastępca Jörg Schönbohm (CDU) rzucił, że on głosować będzie „na nie“. Wowereit zapytał jeszcze raz, Stope powtórzył swoje „tak“, a Schönbohm wymamrotał: „Zna Pan moje stanowisko, Panie Prezydencie“. Stała się więc rzecz niesłychana; zazwyczaj land wstrzymuje się od głosu, jeśli partnerzy koalicyjni nie są zgodni. A tutaj? Wowereit wyjaśnił, że „tak“ Stopego stanowiło decyzję Brandenburgii o przyjęciu ustawy. Reszta posiedzenia utonęła w ogólnym tumulcie. „To niemożliwe!“ wykrzykiwał Peter Müller. „Nie, Panie Prezydencie! Pan łamie prawo!“ grzmiał Roland Koch.

Ogólne podniecenie wzbudzone przez premierów z CDU do dziś nie miało równych sobie. Jednak głosowanie nad ustawą imigracyjną wpisuje się w całą serię decyzji, w których Bundesrat stał się sceną rozgrywki dla większych konfliktów. Tak było na przykład w roku 1997, kiedy Izba Landów zablokowała wielką reformę podatkową Helmuta Kohla. Dwa lata później Roland Koch zamienia wybory do Landtagu w Hesji w plebiscyt przeciwko planowanemu zagraniu rządu. A w roku 2002 w tryby Izby Landów dostaje się nie tylko ustawa imigracyjna, ale również od dłuższego czasu prowokowana redukcja subwencji państwowych. W 2005 roku Schröder naciskał na ponowne wybory dlatego, że po wyborach w Nadrenii Północnej-Westfalii przegrał większość w komisji pośredniczącej Bundesratu i Bundestagu.

W dwunastu landach Unia wchodzi w skład rządu. Jednak to za mało, aby uzyskać większość

Blokada? To słowo wprowadza w błąd. Przecież fakt, że Bundesrat łapie koło rządu za szprychy, że nie tylko kraje związkowe, ale również partie forsują tam swoje interesy, to żadna nowość. „Twój wybór w Hesji liczy się w Bundesracie“ („Deine Wahl im Hessenstaat zählt im deutschen Bundesrat“) – tak brzmiało w latach pięćdziesiątych hasło reklamowe hesyjskiej CDU. Podobnie dzisiaj SPD obiecuje zatrzymać składkę ubezpieczenia zdrowotnego, jeśli wygra wybory do Landtagu w Nadrenii Północnej-Westfalii. Bundesrat to element bardzo precyzyjnego systemu równowagi. To, co nowe, to konsekwencja, z jaką wyborcy gotowi są dawać rządowi żółte kartki za pośrednictwem wyborów do landtagu, co w efekcie prowadzi do coraz szybszych zmian układów większościowych w Bundesracie. W dalszym skutku tego zjawiska coraz trudniej jest rządzić Federacją. W latach 1998/99 SPD i Zieloni w niespełna rok stracili swą większość w Izbie Landów. Teraz w obliczu wyborów w Nadrenii Północnej-Westfalii podobny los grozi Unii i FDP.

Do tego dochodzi coś jeszcze. Do późnych lat siedemdziesiątych w federacji i w landach rządziły najczęściej koalicje o tych samych barwach; dość często bywało również, że o wszystkim decydowała jedna partia: CDU lub SPD. System trzypartyjny wprowadził jedną prostą zmianę: landami „pierwszej kategorii“ były landy, w których rządziła SPD; w krajach związkowych „drugiej kategorii“ rządy sprawowała Unia. Samo nazewnictwo „landy A” i „landy B“ obowiązuje właściwie do dzisiaj, tyle że podział dawno nie jest już tak przejrzysty jak na początku. Kerstin Kießler jest, o ile można tak się wyrazić, „starą wyjadaczką“. Socjaldemokratka od 2001 roku jest pełnomocniczką landu Bremy w Federacji. Kieruje krajowym przedstawicielstwem Bremy w Berlinie i reprezentuje miasto-kraj związkowy w Bundesracie. Postrzega się oczywiście jako „lobbystka“ swojego landu, ale – jak mówi – „wchodzę również w skład rodziny, którą jest moja partia“. W jaki sposób to się objawia? Od 2007 roku w Bremie rządy sprawuje koalicja czerwono-zielona; trzy głosy, którymi land dysponuje należą do obozu „A“. „Ale weźmy pod uwagę Zielonych“ – mówi Kießler – „W Bremie dobrze rozumiemy się ze sobą, ale w Hamburgu Zieloni rządzą teraz razem z CDU, a w Saarze jest Jamajka (koalicja Zielonych z FDP – przyp. tłumacza).

Jak Zieloni zachowają się w Bundesracie? To, co kiedyś było proste, nagle stało się bardzo skomplikowane. Ogółem w Bundesracie reprezentowanych jest siedem różnych konstelacji koalicyjnych, począwszy od czysto czerwonej w Nadrenii-Palatynacie, na Jamajce w Saarze kończąc. W Izbie Landów coraz trudniej jest w w ogóle uzyskać większość za lub przeciwko jakiejś opcji. Liczba landów, których nie sposób jednoznacznie przypisać do obozu koalicyjnego lub do opozycji, konsekwentnie rosła. Czarno-zieloni w Hamburgu, Jamajka w Saarze, wielkie koalicje w Turyngii, Saksonii-Anhalcie i Meklemburgii-Pomorzu Przednim – wszyscy oni w sytuacji wątpliwej wstrzymają się od głosu. Ponieważ jednak w Bundesracie wszystkie decyzje zapadać muszą z absolutną większością głosów, każde wstrzymanie działa jak głos na „nie“.

Dochodzi więc do paradoksalnej sytuacji: jeśli w Nadrenii Północnej-Westfalii CDU utrzyma się u władzy, jednak będzie zmuszona zmienić partnera koalicyjnego, Unia nadal byłaby reprezentowana w rządach 12 z 16 krajów związkowych, jednak nie miałaby większości w Bundesracie. Możliwa „blokada“ ważnych ustaw byłaby wówczas nie tyle wynikiem polaryzacji partyjno-politycznej, ile skutkiem niejednolitego i nieprzejrzystego rozkładu sił. To właśnie dlatego od dłuższego czasu trwa dyskusja o ewentualnej zmianie reguł głosowania. Dzięki temu w Bundesracie decyzje mogłyby na przykład zapadać drogą większości względnej. Można by też, odwracając „ostrze noża“ w przeciwną stronę, zamiast o akceptację w głosowaniu pytać o zaprzeczenie, przez co wstrzymanie się od głosu w przyszłości oznaczałoby głos na „tak“, a nie – jak obecnie – zaliczać się same w sobie do głosów przeciwnych. Kraje związkowe nadal mogłyby reprezentować swoje interesy w Bundesracie, ale rządzenie w Niemczech stałoby się trochę prostsze.

Artykuł został opublikowany w 18-tym numerze „Die Zeit” w dn. 29 kwietnia 2010 r.

Tłumaczenie z języka niemieckiego: Sebastian Worożbit 
Redakcja: Zofia Matejewska
PDF

© Fundacja Współpracy Polsko-Niemieckiej w zakresie tłumaczenia

© Zeitverlag Gerd Bucerius GmbH & Co.